Verso un’Unione economica più forte

Il Consiglio europeo dell’8-9 dicembre 20 ha assunto ulteriori iniziative in tema di governance economica: 26 Paesi membri su 27 (tutti esclusa la Gran Bretagna) hanno concordato un nuovo “patto di bilancio”, da isitutire con un Trattato intergovernativo entro marzo 2012, che rafforza il coordinamento delle politiche economiche, introducendo la regola del pareggio di bilancio a livello costituzionale e sanzioni automatiche in caso di disavanzo eccessivo.
Il Consiglio europeo ha assunto altresì importanti decisioni che potenziano l’efficacia e la capacità di azione del meccanismo di stabilità finanziaria.

Il Presidente del Consiglio europeo Herman Van Rompuy, proprio in vista del Consiglio europeo, ha predisposto, in collaborazione con il Presidente della Commissione europea, Barroso, ed il Presidente dell’Eurogruppo, Juncker, un rapporto intermedio, che prospetta interventi relativi a tre ambiti principali:

• rafforzare ulteriormente la convergenza economica;
• migliorare la disciplina di bilancio;
• approfondire l’integrazione economica dell’eurozona.

Il rapporto è stato elaborato in attuazione del mandato conferito al Presidente Van Rompuy dai Capi di Stato e di governo dell’Eurozona nella riunione del 26 ottobre scorso.

Misure per rafforzare ulteriormente la convergenza economica

Secondo il rapporto, la crisi in corso ha reso evidente la necessità di procedere ad una maggiore convergenza delle politiche e delle dinamiche macroeconomiche degli Stati membri.
Tale obiettivo può essere efficacemente perseguito attraverso l’applicazione delle nuove disposizioni sulla governance economica di recente approvazione[1] (vedi dossier RUE “La nuova governance economica dell’UE”, n. 189 del 23 novembre 2011), ma potrebbe richiedere l’introduzione di misure aggiuntive quali:

• l’esame preventivo delle riforme nazionali che possano avere un impatto potenziale su tutta l’eurozona;
• l’applicazione di sanzioni finanziarie per la mancata attuazione da parte degli Stati membri delle raccomandazioni in materia di politica economica e dell’occupazione adottate ai sensi dell’art. 121, paragrafo 2[2] e dell’art. 148, par. 4[3] del Trattato sul funzionamento dell’UE (TFUE). I criteri per l’individuazione delle violazioni da sanzionare verrebbero definiti con atti di diritto derivato. Un’attenzione specifica verrebbe riservata ai Paesi membri che denotano problemi di competitività o elevata disoccupazione.

Tali misure, basate sul vigente art. 136 del TFUE,[4] potrebbero non richiederebbero modifiche del Trattato.

Migliorare la disciplina di bilancio

Il rapporto che il pacchetto di riforma approvato in via definitiva il 16 novembre scorso (cd. six pack), unitamente alle ulteriori proposte presentate dalla Commissione europea il 23 novembre[5] ha rafforzato i meccanismi sanzionatori per chi viola il Patto di stabilità e crescita.
Tuttavia, per ripristinare la piena fiducia dei mercati sarebbe necessario rafforzare la credibilità delle regole di bilancio, apportando delle modifiche anche al diritto primario (Trattati e ad essi Protocolli allegati).
Il rapporto individua a questo scopo due possibili opzioni:

• la modifica del Protocollo n. 12 allegato al TFUE, relativo alla procedura per i disavanzi eccessivi, da adottare mediante una decisione unanime del Consiglio dell’UE, su proposta della Commissione e previa consultazione del Parlamento europeo (senza necessità di ratifica da parte dei Paesi membri). Le modifiche potrebbero riguardare:
  • l’introduzione dell’obbligo per i Paesi dell’eurozona di raggiungere e mantenere il pareggio di bilancio, prevedendo altresì che tale obbligo venga recepito negli ordinamenti nazionali, preferibilmente a livello costituzionale (tale previsione è già contenuta nel Patto europlus che non ha tuttavia valore giuridicamente vincolante). La Corte di giustizia dell’UE potrebbe esercitare il controllo giurisdizionale sulla trasposizione di tale obbligo a livello nazionale. La regola del pareggio potrebbe essere integrata con un meccanismo automatico di correzione (che preveda, ad esempio, la riduzione automatica delle spese o l’aumento delle entrate, o la combinazione delle due opzioni) in caso di deviazione dall’obbligo di pareggio. Ogni Stato membro dovrebbe inoltre riferire preventivamente sulle emissioni di titoli di debito pubblico;
  • la modifica della procedura per disavanzo eccessivo rendendo vincolanti per gli Stati membri le raccomandazioni per la correzione del deficit.
• modifiche al TFUE, in particolare:
  • all’art. 126, che disciplina la procedura per disavanzo eccessivo, si potrebbe rafforzare l’automaticità dei meccanismi attraverso l’estensione generalizzata del principio di maggioranza inversa (già previsto dai nuovi regolamenti sul Patto di stabilità e crescita) in base al quale le proposte della Commissione europea per la correzione del deficit verrebbero approvate salvo che le il Consiglio non le respinga a maggioranza qualificata;
  • potrebbe essere rafforzato il ruolo delle Istituzioni dell’UE, prevedendo la possibilità per la Commissione o il Consiglio (a livello di Eurogruppo) di richiedere modifiche ai progetti di bilancio degli Stati membri prima che questi siano sottoposti all’esame dei Parlamenti nazionali, nel caso in cui non siano in linea con le raccomandazioni adottate a livello UE (tale potere è prospettato in una delle due proposte di regolamento presentate dalla Commissione il 23 novembre scorso). Qualora uno Stato membro sia sottoposto ad un programma di assistenza finanziaria e non adempia ripetutamente alle condizionalità da esso imposte, la Commissione europea potrebbe anche procedere ad una valutazione preventiva delle riforme economiche che lo Stato intende adottare (anche tale potere è prospettato da una delle due proposte di regolamento presentate dalla Commissione il 23 novembre scorso);
  • l’integrazione nel Protocollo n. 14 allegato al TFUE, relativo all’Eurogruppo, delle modifiche concordate nell’ambito dell’eurozona.

Approfondire l’integrazione economica dell’eurozona

Il rapporto suggerisce due ulteriori misure, strettamente connesse al processo di convergenza economica e disciplina di bilancio:

• il ricorso alla cooperazione rafforzata – senza nuocere al funzionamento del mercato interno – tra i Paesi dell’Eurozona in settori quali il mercato del lavoro, la sostenibilità dei sistemi previdenziali e assistenziali, la fiscalità;
• la possibilità, in una prospettiva di lungo termine, di introdurre degli stability bonds (come prospettato da un Libro verde presentato dalla Commissione il 23 novembre scorso)[6]. Il rapporto precisa tuttavia che questa ipotesi, che rafforzerebbe la posizione dell’euro come valuta di riserva a livello globale, può essere valutata nel quadro di una rigorosa disciplina di bilancio, in modo da evitare qualsiasi rischio di lassismo nelle politiche nazionali. 

Misure di immediata applicazione

Oltre alle iniziative sopra esposte, che prevedono un tempo di attuazione a medio-lungo termine, il rapporto individua le seguenti iniziative suscettibili di  un’attuazione più rapida, e precisamente:

• accordo entro marzo 2012 tra Parlamento europeo e Consiglio sulle due proposte legislative presentate dalla Commissione il 23 novembre scorso;
• rapido dispiegamento del Fondo europeo di stabilizzazione dell’eurozona (FESF), secondo le due opzioni individuate nella riunione dell’Eurogruppo del 29 novembre[7];
• rapida ratifica, da parte degli Stati membri, della modifica dell’art.136 del TFUE relativa all’istituzione del Meccanismo europeo di stabilità (MES), precisando che:
  • nell’erogazione dei prestiti, esso si adegua alle pratiche e ai principi del Fondo monetario internazionale (FMI); inoltre, le decisioni relative al coinvolgimento del settore privato nel piano di salvataggio della Grecia costituiscono un precedente unico e irripetibile, onde ripristinare la fiducia dei mercati;
  • le decisioni in seno all’ESM verrebbero assunte a maggioranza qualificata (l’unanimità sarebbe circoscritta a pochi ambiti);
  • l’ESM potrebbe ricapitalizzare direttamente gli istituti di credito;
  • potrebbe essere rivista la clausola che prevede di limitare a 500 miliardi di euro la capacità di finanziamento dell’ESM.

Ai fini della ratifica della richiamata modifica all’articolo 136 il Governo ha presentato un ddl di ratifica presso il Senato (A.S. 2914).

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[1] Le misure sono parte integrante del cd. six pack, ed n particolare si tratta di:
– regolamento (UE) n. 1174/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 novembre 2011, sulle misure esecutive per la correzione degli squilibri macroeconomici eccessivi nella zona euro;
– regolamento (UE) n. 1176/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 novembre 2011, sulla prevenzione e la correzione degli squilibri macroeconomici.
[2] “Il Consiglio, su raccomandazione della Commissione, elabora un progetto di indirizzi di massima per le politiche economiche degli Stati membri e dell’Unione, e ne riferisce le risultanze al Consiglio europeo.”
[3] “Il Consiglio, sulla base delle relazioni di cui al paragrafo 3 e dei pareri del comitato per l’occupazione, procede annualmente ad un esame dell’attuazione delle politiche degli Stati membri in materia di occupazione alla luce degli orientamenti in materia di occupazione. Il Consiglio, su raccomandazione della Commissione, può, se lo considera opportuno sulla base di detto esame, rivolgere raccomandazioni agli Stati membri.”
[4] In base alla decisione del Consiglio europeo della primavera 2011, all’articolo 136 è stato aggiunto il seguente paragrafo: “Gli Stati membri la cui moneta è l’euro possono istituire un meccanismo di stabilità da attivare ove indispensabile per salvaguardare la stabilità della zona euro nel suo insieme. La concessione di qualsiasi assistenza finanziaria necessaria nell’ambito del meccanismo sarà soggetta a una rigorosa condizionalità.” La modifica è stata approvata secondo la procedura semplificata di revisione dei trattati, di cui all’articolo 48, paragrafo 6 del TUE, che richiede, ai fini della entrata in vigore della decisione relativa decisione la previa approvazione da parte di tutti gli Stati membri conformemente alle rispettive norme costituzionali.
[5] Si tratta, nello specifico, di:
– proposta di regolamento sul rafforzamento della sorveglianza economica e di bilancio degli Stati membri che affrontano o sono minacciati da serie difficoltà per la propria stabilità finanziaria nell’eurozona (COM(2011)819);
– una proposta di regolamento recante disposizioni comuni per il monitoraggio e la valutazione dei progetti di bilancio e per assicurare la correzione dei disavanzi eccessivi degli Stati membri nell’eurozona (COM(2011)821).
Per un’illustrazione delle due proposte dossier RUE “Nuove proposte in materia di governance economica dell’UE – Audizione di Olli Rehn, Commissario per gli affari economici e monetari”, del 24 novembre 2011.
[6] Vedi dossier RUE “Nuove proposte in materia di governance economica dell’UE – Audizione di Olli Rehn, Commissario per gli affari economici e monetari”, del 24 novembre 2011.
[7] Le due opzioni sono le seguenti:
– certificati di protezione parziale che forniscono una protezione dal 20 al 30 per cento del valore capitale di una nuova obbligazione emessa dagli Stati membri beneficiari;
– fondi di coinvestimento – una combinazione di finanziamenti pubblici e privati – per acquistare obbligazioni degli Stati membri beneficiari sui mercati primari e/o secondari.