Project financing, equilibrio finanziario anche in fase di gara

Nelle operazioni in project financing l’equilibrio economico-finanziario è il presupposto di ogni operazione e come tale deve essere salvaguardato anche in fase di gara. La valutazione della sostenibilità economico-finanziaria di un progetto ha un ruolo centrale nella recente deliberazione n. 11 del 26 gennaio scorso dell’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture nella quale l’Authority esamina il caso di una procedura ex art. 37-bis legge 109/1994 e seguenti (ora art. 153 e seguenti dlgs 163/2006) per l’affidamento della concessione di costruzione e gestione di un impianto di valorizzazione energetica del biogas da discarica Rsu. Dopo la pubblicazione dell’avviso di project financing da parte dell’amministrazione concedente nel maggio 2007, in correzione ad un avviso precedentemente pubblicato nel novembre 2006, e dopo la fase di valutazione delle proposte e selezione del «promotore», si procedeva alla successiva fase della procedura negoziata di cui all’art. 37-quater della legge 109/94 (ora art. 155 dlgs 163/06). Veniva così esperita la fase finale della licitazione privata con rilancio migliorativo tra il soggetto «promotore» ed un unico soggetto «competitore», precedentemente individuato sempre secondo lo schema dell’art. 37-quater, che si concludeva con l’aggiudicazione della concessione in favore del «promotore». L’impresa aggiudicataria, tuttavia, con una nota dell’ottobre del 2009 rifiutava la stipula del contratto di concessione alle condizioni contenute nella sua offerta per una serie di motivazione legate proprio ai presupposti della stessa. A sostegno della sua posizione, infatti, lamentava il calo della capacità produttiva del biogas della discarica comunale dovuta al lasso temporale intercorrente tra la pubblicazione dell’avviso e l’aggiudicazione, la diminuzione dei volumi dei conferimenti dei rifiuti a causa dell’utilizzo di un’altra discarica da parte di un comune conferente e la riduzione degli incentivi relativi alla produzione di energia elettrica da tale tipologia di impianto a seguito della Finanziaria 2008 (legge 244/07). La stazione appaltante di contro procedeva alla revoca dell’aggiudicazione della concessione ritenendo che gli elementi di cui sopra presentati dall’impresa aggiudicataria per la modifica delle condizioni contrattuali fossero comunque già preesistenti al momento di presentazione delle offerte finali. Si rivolgeva così all’altro partecipante alla procedura negoziata per richiedere la relativa disponibilità a stipulare il contratto di concessione sulla base dell’offerta presentata ma anche quest’ultimo manifestava l’impossibilità di confermare l’ultima offerta per le stesse motivazioni addotte dal soggetto «promotore». Con la finalità di superare tale situazione di stallo e per ragioni di emergenza l’amministrazione procedeva, con trattativa privata, ad aggiudicare la concessione al soggetto «competitore» prendono come riferimento economico le condizioni offerte nella prima fase della procedura negoziata e come riferimento tecnico le condizioni offerte nell’ultimo rilancio. Prima di procedere alla valutazione della procedura posta in essere dalla stazione appaltante, l’Authority ricorda come l’elemento distintivo del sistema della finanza di progetto sia la copertura finanziaria degli investimenti, da assicurare proprio attraverso i redditi conseguibili dalla gestione degli stessi per un determinato periodo di tempo; in altre parole «tale istituto è basato essenzialmente sull’equilibrio finanziario ed economico dell’iniziativa e, segnatamente, sulle prospettive reddituali e sui flussi di cassa attesi dalla gestione». Alla luce di tali considerazioni riveste, quindi, un ruolo fondamentale nell’ambito della procedura del promotore il Piano economico-finanziario (Pef) che fornisce una rappresentazione di tutti gli elementi quantitativi che sono alla base dell’equilibrio economico-finanziario di ogni proposta. Il Pef «costituisce dunque il documento che individua e chiarisce le ragioni giustificatrici dell’offerta e che perciò racchiude in sé tutti gli elementi per la valutazione e l’apprezzamento, da parte della p.a., dei ribassi offerti». Ribadendo come la «validità economico ? finanziaria del progetto» sia il presupposto stesso di un’operazione di project financing, per l’organismo di vigilanza «non è dunque ammissibile la sottrazione del piano economico finanziario – che questi equilibri spiega e giustifica – a una seria valutazione di sostenibilità da parte della stazione committente anche in fase di gara». Nel caso in esame la stazione appaltante, proprio in considerazione dei mutamenti sopraggiunti delle condizioni originarie della procedura, avrebbe dovuto, anche su sollecitazione degli stessi concorrenti, procedere ad una valutazione della sostenibilità finanziaria del progetto prima della presentazione delle offerte o a un aggiornamento del Pef stesso a base di gara o successivamente ad una verifica della sostenibilità dell’offerta prima dell’aggiudicazione. Riguardo, infine, al profilo dell’aggiudicazione l’Autorità ritiene che, a seguito del rifiuto dei due concorrenti e in considerazione della situazione di emergenza, la stazione appaltante avrebbe dovuto avviare una procedura negoziata senza bando con invito ad almeno tre operatori, tra cui anche i partecipanti alla prima fase della procedura, ponendo a base di gara il progetto iniziale aggiornato sulla base dell’adeguamento delle condizioni tecnico?economiche alle circostanze verificatosi. Considera, dunque, l’aggiudicazione con successiva rinegoziazione al soggetto «competitore» non conforme al dettato normativo.