Consigli delle autonomie più forti

ItaliaOggi pubblica una sintesi dell’articolo estratto da «federalismi.it» del 24 maggio 2011. Nel nuovo assetto costituzionale del «sistema regionale delle autonomie locali» si inserisce il Consiglio delle autonomie locali, quale organo costituzionalmente necessario, la cui disciplina è rimessa all’autonomia statutaria delle regioni. La nozione di «sistema regionale delle autonomie locali» sta ad indicare una articolazione dei rapporti tra regioni ed enti locali già presente nella legislazione ordinaria, ancor prima della riforma costituzionale, che completa questo disegno attraverso due disposizioni fondamentali: l’art. 114, che fonda la «pari dignità istituzionale» di comuni, province, città metropolitane, regioni e stato, e l’art. 118, con il quale viene costituzionalizzato il principio di sussidiarietà. Quest’ultima disposizione, come è noto, ha spezzato il parallelismo tra funzione legislativa e funzioni amministrative. Si è imposta una distribuzione di tali funzioni dal basso verso l’alto, individuando nel comune il loro principale titolare, salvo che non debbano essere attribuite agli altri enti al fine di assicurarne l’esercizio unitario. Il nuovo assetto costituzionale ha reso ancor più indispensabile la previsione di forme di coordinamento tra regione ed enti locali. Tale esigenza di coordinamento era stata avvertita dal legislatore sin da prima della riforma costituzionale dando vita a vari organismi generalmente improntati sul modello delle Conferenze permanenti regione?autonomie locali, variamente disciplinate a livello regionale e ciò ancorché qualche regione avesse già da quel momento, prima quindi della modifica del Titolo V della Costituzione, introdotto i Consigli delle autonomie locali. L’inserimento, all’art. 123 della Costituzione, di tali organi costituisce di per sé stesso un elemento di forte distinzione e ha posto il problema della costruzione di una «identità» dell’istituto. Un compito non agevole che non è stato certo facilitato dalla natura assai scarna della norma costituzionale. Con i nuovi statuti, la maggior parte delle regioni a statuto ordinario ha introdotto e disciplinato i Consigli delle autonomie locali. Lo stesso hanno fatto, ancorché non direttamente assoggettate alla previsione costituzionale, quasi tutte le regioni a statuto speciale. È il momento di fare un punto, sia pure molto provvisorio, al fine di iniziare a comprendere ciò che accomuna e ciò che distingue la pluralità delle esperienze regionali, verificando la possibilità di un loro coordinamento. Non si tratta di negare la ricchezza insita in tale forma di pluralismo, né ovviamente di sindacare l’indiscutibile autonomia statutaria delle regioni. Già sin dai primi commenti della nuova previsione costituzionale, tuttavia, non sono mancati quanti sottolineavano la necessità di individuare un nucleo fondante di disposizioni che caratterizzassero struttura e funzioni essenziali dell’organo con particolare riguardo a quelle concernenti: – la sua composizione e quindi la sua rappresentatività degli enti locali; – i suoi poteri; – la sua indipendenza, la quale deve essere assicurata in concreto attraverso una effettiva autonomia amministrativa e contabile e una dotazione minima di risorse per assicurarne il funzionamento; – gli effetti giuridici derivanti dall’esercizio delle funzioni. La ricerca, quindi, di un nucleo identitario di un organo così importante non contraddiceva e non contraddice il pluralismo che è insito nella struttura federalista dei pubblici poteri, così come delineata dal Titolo V della Costituzione. Sotto questo profilo un punto di partenza sufficientemente acquisito consiste nella distinzione che occorre fare tra i Cal e la molteplicità di Conferenze regioni?enti locali, tavoli di concertazioni ed esperienze simili tuttora diffuse e presenti a livello regionale. Si tratta di due modelli distinti di cooperazione tra enti pubblici I Cal sono organi di interlocuzione istituzionale chiamati a dare innanzitutto pareri obbligatori e ad esercitare un’altra serie di funzioni che, sulla base degli statuti e delle leggi regionali, possono ormai dirsi almeno in parte «tipizzate». Essi sono organi indipendenti e, come si è già detto, rappresentativi degli enti locali. Le Conferenze operano viceversa secondo i moduli, di per sé non meno importanti, ma distinti, della concertazione, ed è proprio in ragione di tale modo di operare che queste, a differenza dei primi, vedono generalmente la partecipazione stabile anche di organi o comunque di rappresentanti regionali. Altre questioni molto discusse sono quella delle competenze, dei poteri e degli effetti giuridici delle attività svolte dei Cal. La funzione consultiva indicata in Costituzione è ovviamente attribuita da tutti gli statuti regionali innanzitutto nei confronti del Consiglio, in sede di esercizio della potestà legislativa. Essa è sempre prevista per le proposte di legge che attribuiscono funzioni amministrative agli enti locali o che incidono sulle loro competenze. E’ poi estesa variamente, a titolo meramente esemplificativo, in relazione al bilancio e agli atti di programmazione regionale (Toscana, Liguria, Marche, Umbria, Lazio, Calabria); alle modifiche dello statuto regionale (Emilia Romagna, Lazio, Calabria), in alcuni casi con espressa limitazione alle parti che riguardano gli enti locali (Liguria, Puglia); alle modifiche legislative concernenti la disciplina dei Cal (Emilia Romagna, Lombardia); alla istituzione di nuovi comuni (Puglia); all’istituzione di enti sub regionali (Calabria). Peraltro, mentre nella maggior parte dei casi queste funzioni sono elencate negli statuti, non mancano fattispecie in cui lo statuto rimanda interamente alla legge regionale, come nel caso della Puglia, con una soluzione che non aveva mancato di suscitare perplessità di ordine costituzionale. Più complesso è il problema degli effetti del parere emanato dal Cal, soprattutto là dove questo sia di segno negativo o venga subordinato all’accoglimento di emendamenti e proposte di modifica. Anche questo profilo è stato molto discusso. Un’altra questione su cui si era concentrata l’attenzione dei primi commentatori e che ha trovato soluzione negli statuti attiene all’esercizio della funzione consultiva non solo nei confronti dei Consigli, ma anche degli altri organi regionali. Ulteriore questione riguarda l’attribuzione ai Cal dell’iniziativa legislativa. Superate anche in questo caso alcune timidezze iniziali, molti statuti la prevedono, limitandola alle materie incidenti sulle competenze degli enti locali o rimandandone le relative limitazioni alla legge ordinaria regionale . Diffusa è l’attribuzione ai Cal della facoltà di sottoporre alla giunta o al suo presidente le questioni su cui si ritiene debba essere sollevato ricorso innanzi alla Corte costituzionale. Anche in ordine a tale facoltà è aperta da tempo una discussione, chiedendosi se questa sia realmente sufficiente a tutelare le prerogative degli enti locali e l’applicazione del principio di sussidiarietà. Una soluzione più avanzata, con l’accesso diretto alla Corte da parte degli enti locali, presuppone una modifica costituzionale, ma potrebbe vedere i Cal quali unici soggetti attivamente legittimati, riducendo considerevolmente il rischio della proliferazione dei ricorsi. Se il complesso delle funzioni dei Cal, nonostante l’inevitabile disomogeneità, è sufficientemente tipizzato, tipiche ma ancor meno omogenee appaiono le scelte regionali in ordine alla composizione di tali organi. La maggior parte degli statuti e delle leggi regionali prevedono una rappresentanza degli organi esecutivi degli enti locali, con una articolazione tra componenti di diritto, generalmente coincidenti con i presidenti di provincia e i sindaci delle città capoluogo, e componenti elettivi, costituiti dai sindaci degli altri comuni, in alcuni casi articolati in sottoclassi a seconda degli abitanti Vi sono poi leggi che prevedono anche la partecipazione di rappresentanti delle associazioni di enti locali (ad esempio, Anci, Upi, Legautonomie, Uncem, associazioni regionali. In opposizione a questo tipo di scelte in ordine alla composizione dei Cal si colloca la regione Puglia, la quale prevede che il Consiglio sia composto da 57 membri di cui uno in rappresentanza delle comunità montane e gli altri eletti dai consigli provinciali e comunali nel proprio seno . Ancora, una questione non sopita in ordine alla composizione dei Cal riguarda la presenza o meno di rappresentanti delle così dette autonomie funzionali, ovvero di soggetti distinti dagli enti locali territoriali. Del complesso di queste problematiche è venuto probabilmente il momento di fare una accurata ricognizione, trattandone non più sulla carta, come si è fatto in dottrina all’indomani della riforma del Titolo V, ma nella concretezza delle scelte e delle esperienze fatte in questi anni. Per il rafforzamento dell’identità dei Cal. Alcune prospettive. Innanzitutto, va detto che il ruolo dei Cal esce rafforzato dalle pur differenziate soluzioni adottate in sede regionale. La sua istituzione in quasi tutte le regioni sta a indicare che la scelta del legislatore costituzionale si è mostrata lungimirante. I Cal saranno tuttavia chiamati presto a svolgere dei compiti dei quali devono dimostrare di essere all’altezza. Citiamo, senza potervi neanche fare cenno, due questioni di portata straordinaria che investono in questo momento gli enti locali: l’indifferibile approvazione della Carta delle autonomie e il grande capitolo del federalismo fiscale. In entrambi i casi non vi è solo necessità di far valere gli interessi degli enti locali su scala nazionale, compito indispensabile che tuttavia viene assolto dalle varie rappresentanze sia istituzionali che associative, ma occorre che la dialettica istituzionale funzioni innanzitutto nel rapporto regioni/enti locali, poiché è su questi equilibri che si costruisce la nuova articolazione dello stato. Senza un corretto equilibrio di questi elementi, non il progetto federalista, ma qualunque forma di decentramento rimane una mera declamazione verbale. Orbene, il livello di frammentarietà che ancora caratterizza l’esperienza dei Cal, può costituire un elemento di debolezza di tali organi, tale da non renderli sufficientemente attrezzati a queste sfide. Riteniamo pertanto siano necessari uno sforzo di coordinamento di queste esperienze, nella dimensione nazionale, e ciò al fine di dare all’istituto una maggiore forza. Lungo questo percorso, peraltro, i Consigli delle autonomie locali potrebbero trovare uno spazio inatteso là dove, anche in coerenza con la svolta federalista, s’impone una profonda riforma del parlamento. Ove infatti si smettesse di brandire strumentalmente le riforme istituzionali senza mai approdare ad alcuna concretizzazione, i Consigli potrebbero rappresentare la base elettorale di quel senato federale, delle regioni e delle autonomie locali, che ha costituito oggetto di numerosi progetti di legge costituzionale, che la conferenza delle regioni e delle province autonome ha ribadito anche recentemente essere uno degli obiettivi principali di riforma e che di certo è un obiettivo fondamentale e irrinunciabile. Per i proponenti di tali progetti i Cal vedrebbero in questo caso aprirsi un orizzonte del tutto nuovo nel circuito della rappresentanza politica. In questo quadro, la costituzione di un Coordinamento nazionale dei Cal, formalizzata a Roma il 22 giugno, è un evento di grande rilievo. Il coordinamento potrà costituire il luogo in cui le diverse esperienze regionali possano essere intanto poste a confronto tra di loro, stimolando l’elaborazione, l’affinamento e la condivisione della relativa strumentazione tecnica e culturale. Si apre così un campo nuovo e importante di protagonismo delle autonomie locali per realizzare le riforme che diano al federalismo strumenti indispensabili, a ogni livello, per un giusto e solido cambiamento dello stato.