Con le azioni «atipiche» il cittadino si difende dalla Pa

L’effettività della tutela offerta alle parti di un processo si misura anzitutto sulla tipologia e sull’ampiezza delle azioni che esse possono proporre al giudice competente. Per questo nel codice del processo amministrativo assume un ruolo centrale il capo II del titolo III, rubricato «Azioni di cognizione». I quattro articoli che lo compongono sviluppano l’articolo 1 del codice, in base al quale la giurisdizione amministrativa assicura «una tutela piena ed effettiva» secondo i principi della Costituzione e del diritto europeo. Il richiamo principale è all’articolo 24 della Costituzione, che garantisce a tutti il diritto di agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi. Da sempre nel processo amministrativo la “regina delle azioni” è stata quella rivolta all’annullamento dell’atto impugnato. Si pensi al caso dell’espropriazione: il bisogno specifico di tutela del proprietario è proprio rimuovere il provvedimento che produce l’effetto di trasferire all’amministrazione o ad altro beneficiario il diritto di proprietà. In modo analogo, nei confronti una sanzione il rimedio specifico è l’annullamento del provvedimento che la irroga. Fin dal 1889, quando venne istituito il giudice amministrativo, questa azione ha costituito lo strumento principale nel caso di lesione di interessi legittimi. L’articolo 29 del codice la prevede come prima azione esperibile, riprendendo i due principi consolidati. Essa serve a contestare l’illegittimità di un atto con la deduzione di un vizio di violazione di legge, incompetenza ed eccesso di potere. Il termine per proporla è di 60 giorni. Ma i bisogni di tutela del cittadino nei rapporti con la pubblica amministrazione sono diventati sempre più variegati. E ciò soprattutto dopo la svolta della Corte di cassazione che ha aperto la strada al risarcimento del danno da lesione di interessi legittimi (sezioni unite, sentenza 500/1999). A quel punto si sono poste due questioni: individuare il giudice competente; stabilire i nessi con l’azione di annullamento. Entrambe sono state oggetto di una disputa tra giudice ordinario e giudice amministrativo. Il primo era restio a rinunciare al proprio ruolo tradizionale di giudice del risarcimento del danno. Il secondo è rimasto arroccato a difesa del principio tradizionale della pregiudizialità tra azione di annullamento e azione di risarcimento: il privato non può proporre soltanto quest’ultima senza chiedere anche l’annullamento del provvedimento. L’articolo 30 del codice attribuisce anzitutto la competenza in via esclusiva al giudice amministrativo. Adotta però una soluzione contraddittoria. Da un lato apre la strada all’azione risarcitoria pura da proporre però entro un termine brevissimo (120 giorni). Dall’altro lato esclude il risarcimento di quei danni che si sarebbero potuti evitare usando l’ordinaria diligenza «anche attraverso l’esperimento degli strumenti di tutela previsti». E siccome tra questi vi è l’azione di annullamento, nella stragrande maggioranza dei casi l’azione risarcitoria pura si concluderà con una sentenza che ammette l’azione, ma la dichiara infondata. Un risultato forse incostituzionale. Timori per la finanza pubblica di fronte al rischio delle azioni risarcitorie sono alla base di questo “pasticciaccio”. L’articolo 31 disciplina l’azione contro il silenzio, ribadendo regole consolidate. Se l’amministrazione rimane inerte di fronte a una domanda del privato volta a ottenere per esempio un’autorizzazione o una licenza, il privato può chiedere al giudice due cose: ordinare all’amministrazione di non persistere nell’inerzia; accertare la fondatezza della pretesa, cioè se il privato ha titolo per ottenere l’atto favorevole. Ciò è possibile però solo nel caso di atti non discrezionali. L’articolo 31 dedica un cenno all’azione di nullità, mentre è stata cassata la proposta di introdurre l’azione di adempimento. Al di là di queste norme specifiche, il codice attribuisce al giudice il potere di adottare «le misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio»: una finestra aperta ad azioni “atipiche” che consentirà al giudice amministrativo di soddisfare tutti i bisogni di tutela del cittadino.