Il mancato adeguamento annuale del piano di prevenzione della corruzione (ora confluito nel Piao) non può essere equiparato alla totale assenza dello stesso. Infatti, l’art. 19, comma 5 lett. b), d.l. n. 90/2014, prevede una specifica sanzione amministrativa “nel caso in cui il soggetto obbligato ometta l’adozione dei piani triennali di prevenzione della corruzione, dei programmi triennali di trasparenza o dei codici di comportamento”. Tale disposizione “delinea la condotta sanzionata in modo specifico nella mancata adozione dei piani in essa menzionati. La considerazione che la norma sanzionatoria faccia riferimento ad una condotta che descrive in modo netto, preciso e puntuale è assorbente ai fini della questione sollevata e non permette, rispetto ad essa, di sollevare dubbi o incertezze in ordine all’applicazione, nel caso di specie, dei principi di tassatività e determinatezza degli illeciti amministrativi. L’interpretazione letterale della norma è univoca e porta a ritenere che essa sanzioni la condotta omissiva “della mancata adozione dei piani e che non contenga alcun riferimento ad altre condotte ipotizzabili in relazione all’inadempimento di altri obblighi che la legge in materia di anticorruzione pone a carico degli enti pubblici”.
Sulla base di tale premessa la Corte di Cassazione, con ordinanza datata 10 ottobre 2023, n. 28344, ha accolto il ricorso proposto da alcuni amministratori avverso la sanzione comminata da ANAC per il mancato aggiornamento del Piano Anticorruzione, disponendone l’annullamento.
Secondo i giudici della Corte di Cassazione la riconducibilità del fatto contestato (ossia il mancato adeguamento annuale del piano) alla fattispecie normativa “va risolta in senso negativo, in quanto la mancata adozione dei piani ivi previsti costituisce una condotta materiale diversa da quella del loro mancato aggiornamento. La prima si risolve nel fatto che l’Ente non ha adottato alcuna misura per fronteggiare le possibili criticità, sotto lo speciale profilo considerato dalla legge in materia, della propria organizzazione ed attività, la seconda nel mancato adeguamento, rispetto alla realtà esistente, delle misure già a tal fine predisposte. La diversità materiale delle due condotte è evidente e comporta che una loro assimilazione o equiparazione presupporrebbe invero che la legge abbia voluto, senza dirlo, sanzionare condotte diverse ed ulteriore rispetto a quella prevista, dando luogo da parte dell’interprete ad un intervento integrativo del precetto normativo ovvero al ricorso all’analogia legis, operazioni che non sono consentite in materia di illeciti amministrativi, retta dai principi di tipicità e tassatività (Cass. 13336 del 2022; Cass. n. 1105 del 2012; Cass. n. 22510 del 2006)”.
Detto altrimenti, il principio di tipicità e tassatività degli illeciti amministrativi non consente di equiparare due situazioni differenti; infatti, l’art. 1, comma 2, della l. n. 689/1981, stabilisce che “Le leggi che prevedono sanzioni amministrative si applicano soltanto nei casi e per i tempi in esse considerati”.
La mancata adozione e il mancato aggiornamento del piano sono due fattispecie differenti, per cui non può essere applicata la sanzione che l’art. 19, comma 5 lett. b), del d.l. n. 90/2014 per la mancata approvazione del piano, alla diversa e meno grave fattispecie del mancato adeguamento del piano.
Si badi bene, la Cassazione non esclude che vi sia un obbligo rinvenibile dal sistema delineato in materia di anticorruzione di aggiornamento annuale del piano, ma precisa che l’inadempimento di tale obbligo non può essere sanzionato, sulla base del principio di tipicità e tassatività degli illeciti amministrativi, applicando l’art. 1, comma 2, della l. n. 689/1981. Da qui l’annullamento della sanzione comminata da ANAC ad amministratori che non avevano approvato l’aggiornamento annuale del piano.
Il Piano integrato di attività e organizzazione
Il volume, che tiene conto del Regolamento pubblicato in G.U. il 7 settembre 2022 (Decreto 30 giugno 2022, n. 132), si propone come uno strumento per coloro che intendano dare applicazione all’art. 6 del d.l. n. 80/2021 che prevede l’introduzione del PIAO, il Piano integrato di attività e organizzazione, una delle riforme previste dal PNRR (Piano nazionale di ripresa e resilienza). Il PIAO assorbirà una serie di documenti: oltre al piano della performance e al piano di prevenzione della corruzione, anche il piano dei fabbisogni, il piano organizzativo del lavoro agile, il piano della formazione, il piano delle azioni positive; la sua redazione deve seguire gli schemi di riferimento contenuti nei decreti ministeriali emanati e tendere soprattutto ad accrescere il valore pubblico per la comunità di riferimento. Nel testo si pone spesso l’accento sul termine “integrato” e sulle sue molteplici declinazioni, visto che questa rappresenta una delle novità più importanti contenute nel nuovo elaborato e deve pertanto essere compresa nel suo significato pieno. Dal momento che il PIAO non deve essere considerato come mero adempimento, ma come opportunità e occasione di ammodernamento per il Paese, il volume non si rivolge solamente alle P.A. con più di 50 dipendenti, ma a tutti gli enti pubblici. Infatti, proprio le organizzazioni e gli enti di più piccola dimensione alle volte trovano maggiori difficoltà nell’individuare i loro percorsi di crescita. Anche per questi enti dunque sono stati predisposti adeguati modelli, in modo che, pur avendo piccole dimensioni, essi possano essere partecipi di quel processo di rinnovamento che deve coinvolgere tutta la Pubblica Amministrazione. Paola Morigi Dottore commercialista, revisore contabile, pubblicista, docente in istituti di formazione professionale, componente di organismi di valutazione e di gruppi di lavoro nel settore pubblico e nel campo del non-profit. Fabio Forti Funzionario part-time responsabile del controllo di gestione in un ente locale, dottore commercialista e revisore contabile, componente di nuclei ed organismi di valutazione della performance in enti locali, titolare di società di consulenza per enti locali.
Paola Morigi, Fabio Forti | 2022 Maggioli Editore
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