Appalti, verso la nuova disciplina

Con forte ritardo rispetto alle originarie previsioni normative, e ad oltre quattro anni dall’entrata in vigore del Decreto Legislativo 12 aprile 2006 n. 163 «Codice dei contratti pubblici», il consiglio dei ministri lo scorso 18 giugno ha approvato lo schema di regolamento attuativo (previsto dall’art. 5 del Codice) così come proposto dal ministro dei trasporti e delle Infrastrutture. Peraltro, il testo regolamentare, che abrogando i vigenti Dpr. 554/99 e Dpr. 34/2000 completerà la transizione dal precedente sistema imperniato sulla L. 109/94 a quello incentrato sul Codice, si presenta come frutto di innumerevoli rimaneggiamenti e compromessi posti in essere dopo il fallimento dei precedenti tentativi di normazione. Ad ogni modo, l’attuale Regolamento da un lato mantiene alcuni punti fermi rispetto alle precedenti versioni, innovando per contro altre controverse disposizioni, anche a seguito di lunghe concertazioni con gli operatori di settore e le altre Istituzioni coinvolte. Di seguito si cercherà di dare un resoconto delle modifiche più rilevanti che verranno introdotte al vigente sistema di qualificazione ed aggiudicazione. Categorie e classifiche. Anzitutto, con particolare riguardo alle novità relative alla qualificazione, trova conferma, nello schema approvato (art. 61, comma 4), l’introduzione di due nuove classifiche intermedie, e segnatamente della III-bis (per lavori sino a 1,5 milioni di euro) e IV-bis (per lavori sino a 3,5 milioni di euro), al fine di consentire, riducendo i salti più rilevanti, l’accesso a livelli più alti di qualificazione anche alle imprese di minori dimensioni. Il comma 6 del medesimo articolo stabilisce poi che «per gli appalti di importo a base di gara superiore a 20.658.000,00 euro l’impresa, oltre alla qualificazione conseguita nella classifica VIII, deve aver realizzato, nel quinquennio antecedente la data di pubblicazione del bando, una cifra d’affari, ottenuta con lavori svolti mediante attività diretta ed indiretta, non inferiore a 2,5 volte l’importo a base di gara». Tale disposizione, innovando l’attuale disciplina posta dall’art. 3 comma 6 D.P.R. 34/2000 che prevede invece il requisito di una cifra d’affari non inferiore a tre volte l’importo a base di gara, sembra volta ad agevolare una maggior partecipazione anche agli appalti di rilevanti dimensioni. Analoga conferma in relazione ai precedenti schemi di regolamento si rinviene poi nella disciplina delle categorie di qualificazione. Anche nello schema approvato, infatti, l’Allegato A introduce una nuova categoria Os35, rubricata «Interventi a basso impatto ambientale», e relativa alla costruzione e manutenzione di «qualsiasi opera interrata mediante l’utilizzo di tecnologie non invasive. Comprende in via esemplificativa le perforazioni di tipo orizzontale guidate e non, con l’eventuale riutilizzo e sfruttamento delle opere esistenti». Quanto alle categorie esistenti, si assiste alla bipartizione delle categorie specialistiche Os2, Os12, Os18 e Os20. In particolare, il restauro delle superfici decorate dei beni tutelati dalla Soprintendenza, già categoria OS2 tout court, nello schema approvato viene inquadrata nella nuova categoria Os2-A, cui viene affiancata la nuova Os2-B relativa ai beni archivistici e librari, alle pergamene ed al materiale fotografico, anche su supporto digitale. Analogamente, la scissione della categoria Os12 vede da un lato le opere volte a migliorare le condizioni di sicurezza del traffico, quali barriere stradali, recinzioni, attenuatori d’urto e simili, ricomprese nella categoria Os12-A, e dall’altro le altre opere di sicurezza (barriere paramassi, fermaneve e simili), facenti capo alla categoria Os12-B. Ancora, la categoria Os18 viene suddivisa al fine di differenziare le lavorazioni afferenti le sole strutture in acciaio (rientranti nella categoria Os18-A), dagli interventi di facciate continue con telai in metallo ed elementi modulari in vetro, che il nuovo regolamento riporta nella categoria Os18-B. Sempre con riguardo alle opere specializzate, si assiste ad una miglior razionalizzazione delle categorie Os7 ed Os8: nell’ambito di applicazione della prima vengono riportate infatti la manutenzione o la ristrutturazione di isolamenti termici e acustici, controsoffittature e barriere al fuoco (già OS8), mentre la seconda permane in relazione alle sole lavorazioni di impermeabilizzazione. Analogamente, le indagini geognostiche (attualmente afferenti alla categoria Os21), nello schema di regolamento vengono invece riportate alla categoria Os20-B, accanto alla Os20-A (già) relativa ai rilevamenti topografici. Quanto, infine, alle esistenti categorie generali, unico rilievo è la ricomprensione, nella categoria Os10 anche degli interventi di costruzione, di manutenzione e di ristrutturazione degli impianti di pubblica illuminazione da realizzare all’esterno degli edifici. Requisiti e costi di qualificazione. Di particolare rilevanza sono poi alcune disposizioni contenute nell’art. 79 dello schema di regolamento approvato. Anzitutto, il comma 8 prevede un incremento dell’incidenza dei noleggi (che viene portata al 60% del totale, a fronte del 50% attualmente vigente) nella dimostrazione del possesso di adeguata attrezzatura tecnica. In secondo luogo, il comma 16, con specifico riferimento alla qualificazione nella categoria Og11, stabilisce che «l’impresa qualificata nella OG11 può eseguire i lavori di ciascuna delle categorie Os3, Os28 e Os30, per la classifica corrispondente a quella posseduta», ribaltando così il sistema attualmente vigente. In tal senso, la norma (comma 16 cit.) stabilisce altresì che «i certificati di esecuzione dei lavori relativi alla categoria Og11 indicano, oltre all’importo complessivo dei lavori riferito alla categoria Og11, anche gli importi dei lavori riferiti a ciascuna delle suddette categorie di opere specializzate», sebbene, ancorché così formulati, siano utilizzabili per il conseguimento della qualificazione nella sola categoria Og11. Sul piano dei costi di attestazione, viene elevata a norma di legge la riduzione della tariffa per la qualificazione di consorzi (ridotta del 50%), nonché, ed in ciò sta la grande novità, di imprese qualificate fino alla II classifica: l’art. 70 comma 4 stabilisce infatti che «per le imprese qualificate fino alla II classifica di importo, il corrispettivo spettante alla Soa per ciascuna attività è ridotto del venti percento». Analogo intento incentivante si riscontra,poi, sotto il profilo dell’incremento convenzionale premiante, nell’art. 80 dello schema. La norma, pur riprendendo la formulazione dell’art. 19 del Dpr. 34/2000, inserisce un ulteriore comma 3 che riconosce un incremento ancora maggiore nell’ipotesi in cui l’impresa, sussistendo tutti gli altri requisiti, abbia un patrimonio netto pari o superiore al 10% della cifra d’affari media annuale dell’ultimo quinquennio. Inoltre, il comma 2, fugando i dubbi sorti in vigenza dell’attuale sistema, chiarisce a livello normativo che l’Icp è applicabile anche alle ditte individuali ed alle società di persone; infine il comma 4 precisa che l’incremento premiale può essere utilizzato anche in caso di cessione o conferimento dell’intera azienda. Da ultimo, l’art. 88 dello schema di Regolamento da attuazione all’art. 50 del Codice, disciplinando le modalità con cui l’istituto dell’avvalimento si applica in sede di attestazione Soa. Posto che ai sensi del citato art. 50 del Codice «tra l’impresa che si avvale dei requisiti e l’impresa ausiliaria deve esistere un rapporto di controllo ai sensi dell’articolo 2359, commi 1 e 2 codice civile; oppure entrambe le imprese devono essere controllate da una stessa impresa ai sensi dell’articolo 2359, commi 1 e 2, codice civile», il Regolamento prescrive che per l’ottenimento dell’attestazione SOA l’impresa ausiliata deve possedere, in proprio, i requisiti di ordine generale, potendo avvalersi dei soli requisiti speciali dell’impresa ausiliaria. Quest’ultima, in particolare, deve obbligarsi a mettere a disposizione le risorse oggetto di avvalimento in favore dell’impresa ausiliata, per tutto il periodo di validità dell’attestazione Soa, fermo restando il dovere di comunicazione, gravante in capo tanto all’ausiliaria che all’ausiliata, dell’eventuale venir meno del rapporto di controllo, ovvero «le circostanze che fanno venir meno la messa a disposizione delle risorse di cui al comma 2». Aggiudicazione delle gare. Quanto alle procedure di aggiudicazione, si rileva quanto segue. L’art. 120, dedicato alla disciplina delle aggiudicazioni mediante il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa ed alla commissione giudicatrice, stabilisce (comma 1) che nella valutazione dell’offerta i pesi o punteggi attribuiti agli elementi riferiti alla qualità, al pregio tecnico, alle caratteristiche estetiche e funzionali, e alle caratteristiche ambientali, non devono essere complessivamente inferiori al 65%, con conseguente incidenza massima del fattore prezzo pari, al più, al 35% del totale. La disposizione in esame, inoltre, prevede che le stazioni appaltanti, nella determinazione dei criteri di valutazione, «ai fini del perseguimento delle esigenze ambientali si attengono ai criteri di tutela ambientale di cui al Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare del 11 aprile 2008 nonché ai fini del contenimento dei consumi energetici e delle risorse ambientali, ai criteri individuati con apposito decreto», nonché «ai fini del perseguimento delle esigenze sociali, hanno la facoltà di concludere protocolli di intesa o protocolli di intenti con soggetti pubblici, con competenze in materia di salute, sicurezza, previdenza, ordine pubblico nonché con le organizzazioni sindacali ed imprenditoriali». In relazione alla costituzione della Commissione giudicatrice con membri esterni alla stazione appaltante in caso di accertata carenza in organico delle necessarie professionalità, lo schema di regolamento all’art. 120 comma 4, specifica che «l’accertata carenza in organico, di cui all’art. 84 comma 8, del Codice è attestata dal responsabile del procedimento sulla base degli atti forniti dal dirigente dell’amministrazione aggiudicatrice preposto alla struttura competente. In tal caso l’atto di nomina dei membri della commissione ne determina il compenso e fissa il termine per l’espletamento dell’incarico». Peraltro, il Regolamento stabilisce che il ricorso a commissari esterni, scelti nei modi e nelle forme prescritte dal Codice, è consentita altresì in caso di lavori di speciale complessità o rilevanza ai sensi dell’art. 3 comma 1 lett. l del Regolamento, ovvero in caso di lavori di importo superiore a 25 milioni di euro nei quali le componenti impiantistica, architettonica o strutturale siano non usuali e di particolare rilevanza, nonché, da ultimo, in caso di affidamento di concessione di lavori, di project financing nonché di affidamento a contraente generale. Da ultimo, l’art. 121, nel disciplinare le offerte anomale, dispone che «le offerte aventi un uguale valore di ribasso sono prese distintamente nei loro singoli valori in considerazione sia per il calcolo della media aritmetica, sia per il calcolo dello scarto medio aritmetico. Qualora nell’effettuare il calcolo del dieci percento di cui all’art. 86, comma 1 del Codice siano presenti una o più offerte di eguale valore rispetto alle offerte da accantonare, dette offerte sono altresì da accantonare ai fini del successivo calcolo della soglia di anomalia». La disposizione, ripercuotendosi direttamente sul calcolo della soglia di anomalia, avrà dunque rilevanti conseguenze applicative.