Mini-enti, corsa a stare insieme

I piccoli comuni devono effettuare subito tutte le scelte sulla gestione associata, mettendo in moto i relativi procedimenti: hanno infatti poco più di tre mesi per dare corso concreto alla attivazione della gestione associata. Infatti, entro il 31 dicembre di quest’anno i comuni con popolazione compresa tra 1.000 e 5.000 abitanti devono gestire in forma associata almeno due delle sei funzioni fondamentali e le restanti 4 dovranno essere gestite in tale forma entro il 2012. Le forme di gestione associata previste dal legislatore sono solamente le unioni dei comuni e le convenzioni, con una preferenza per la prima. Il legislatore non chiarisce se le superstiti comunità montane, in quanto parificate alle unioni dei comuni dal dlgs n. 267/2000, possono essere destinatarie della gestione associata, anche se la risposta deve essere positiva alla luce della natura di tale soggetto. Queste disposizioni si applicano anche nelle regioni a statuto speciale, ma con tempi più lunghi, in quanto la legge n. 148/2011, di conversione del dl n. 138, cd manovra di Ferragosto, espressamente stabilisce che tale applicazione coincida con l’entrata in vigore in tali regioni delle disposizioni sul cd federalismo fiscale, quindi se ne parla nel 2015. I comuni devono in primo luogo istituire le unioni dei comuni o, laddove esistenti, devono decidere quali funzioni fondamentali assegnare a esse e quali invece gestire tramite convenzioni. Si deve ricordare che per la costituzione delle unioni e per il loro funzionamento si applicano le regole dettate dall’articolo 32 del dlgs n. 267/2000: disposizioni specifiche sono dettate dalla stessa manovra di Ferragosto unicamente per quelle che saranno costituite tra i comuni aventi popolazione inferiore a 1.000 abitanti. Nella scelta delle modalità di gestione associata i singoli comuni devono ricordare che essi hanno sicuramente ampia autonomia tra la delega alla unione e l’attivazione di convenzioni. Ma tale autonomia può essere esercitata solamente tra le sei funzioni fondamentali e non nell’ambito della stessa. Cioè, per fare un esempio, se il comune decide di delegare la funzione relativa ai servizi sociali alla unione, potrà decidere di svolgere la funzione relativa al governo del territorio tramite convenzione con altri municipi, ma non potrà decidere che il servizio di assistenza domiciliare agli anziani (che è una attività che è compresa nei servizi sociali) venga esercitata in modo diverso da come viene gestita la restante parte della funzione. Il che in numerosi casi, in particolare se attualmente sono in piedi convenzioni con soggetti diversi per la gestione di singoli servizi compresi in una stessa funzione, può determinare problemi applicativi. Tali problemi si determinano sicuramente nell’ambito dei servizi sociali se gli stessi sono gestiti con soggetti diversi, per esempio in parte in forma singola e in parte in forma associata. Tali problemi si determinano per esempio nella stragrande maggioranza dei casi per le convenzioni relative ai segretari comunali. Non vi è alcun dubbio infatti che questa attività possa essere compresa tra la funzione fondamentale di amministrazione, gestione e controllo per una quantità di risorse non inferiore al 70% di quelle dell’ente. Il che determina la conseguenza che i singoli enti non potranno più stipulare convenzioni per le gestioni associate della sola segreteria comunale, ma dovranno fare rientrare tali intese nell’ambito della scelta che più complessivamente riguarda tale intera funzione (che ha un ambito peraltro assai vasto e per molti aspetti residuale, essendone la caratteristica essenziale costituita dalla ampiezza delle risorse che devono essere interessate), con la conseguenza che se i comuni sceglieranno la gestione associata tramite unione non potranno essere attivate convenzioni di segreteria. Insieme al trasferimento della gestione della funzione alla unione i singoli comuni devono provvedere al trasferimento del personale e a tutte le misure conseguenti. In primo luogo, occorre rideterminare la dotazione organica, in modo da cancellare tali posti in quanto non più necessari. Ovviamente nel caso in cui l’ente nei prossimi anni dovesse scegliere un’altra forma di gestione associata ha il diritto e la possibilità di riassumere il personale oggi trasferito alla unione, previa rideterminazione in aumento della propria dotazione organica. E ancora, le amministrazioni devono tagliare il fondo per la contrattazione decentrata nella stessa misura del trattamento accessorio in godimento effettivo da parte del personale che è stato trasferito alla unione dei comuni. In tale ambito si deve considerare che uno dei problemi che in molte realtà si pone è quello della scelta del responsabile della gestione del servizio, che non potrà che essere uno solo, mentre attualmente abbiamo responsabili per ognuno dei singoli comuni: in altri termini si determina la necessità di un taglio, operazione che non è affatto facile da realizzare in concreto.

Il modello
Così lo schema di convenzione per la gestione associata

Convenzione per l’affidamento della gestione di una funzione fondamentale all’Unione dei comuni
Le amministrazioni comunali di … al fine di dare attuazione alle prescrizioni di cui all’articolo 14, comma 32, per la gestione associata tra i comuni aventi popolazione compresa tra 1.001 e 5.000 abitanti convengono tra loro e con la unione dei comuni … quanto segue:

Articolo 1
Le amministrazioni comunali di … e la unione dei comuni di … stipulano una convenzione per la gestione associata della/e seguente/i fondamentali …. per come individuate dalla legge n. 42/2009. Le amministrazioni sono state autorizzate alla stipula della presente convenzione con le seguenti deliberazioni assunte dai consigli comunali:
1) comune di ?, deliberazione del consiglio comunale n. … del …;
2) comune di …, deliberazione del consiglio comunale n. … del …, La unione dei comuni di … è individuata come soggetto capofila a cui viene attribuita la gestione associata della funzione di cui alla presente convenzione.
Per la gestione di tutte le altre funzioni fondamentali di cui alla legge n. 42/2009, cd federalismo fiscale, i singoli comuni provvedono attraverso convenzioni con altri municipi sulla base delle previsioni di cui all’articolo 30 del dlgs n. 267/2000. Nell’ambito della funzione sono individuati in modo esemplificativo i seguenti servizi … L’attribuzione di tale funzione alla unione ha durata permanente e determina il trasferimento della titolarità della stessa. Con cadenza annuale il presidente della unione convoca i sindaci dei comuni aderenti per verificare l’andamento della gestione e avanzare proposte per il suo miglioramento. I comuni possono motivatamente deliberare il recesso dalla presente convenzione; esso produce i suoi effetti a partire dal 31 dicembre dell’anno successivo a quello in cui viene deliberato.

Articolo 2
La gestione associata di cui alla presente convenzione ai seguenti obiettivi:
a) garantire il miglioramento della qualità delle prestazioni svolte;
b) estendere la tutti i comuni a concreta applicazione dei seguenti servizi/attività …;
c) contenere la spesa per la gestione di tali servizi;
d) sviluppare la crescita professionale del personale impegnato.

Articolo 3
La responsabilità della gestione associata è affidata all’unione dei comuni. Essa prevede che sia costituito uno specifico ufficio. La responsabilità di tale ufficio sarà attribuita con provvedimento del presidente della unione e avrà una durata annuale. Le relative regole sono contenute nel regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi della unione. Il responsabile viene individuato come titolare di posizione organizzativa e ad esso si applicano le regole di cui agli articoli da 8 a 11 del Ccnl 31/3/1999, nonché tutte le disposizioni contrattuali dettate per queste figure. La unione ridetermina la propria dotazione organica in relazione alla esigenza di garantire il migliore svolgimento della funzione. La sua consistenza non può superare quanto previsto dalla somma delle dotazioni dei singoli enti; tale cifra può essere superata esclusivamente se vengono attivati servizi aggiuntivi rispetto a quelli attualmente esistenti. Il personale è individuato in quello dei comuni aderenti e viene trasferito dagli stessi alle dipendenze della unione. In tal modo si concretizza una mera cessione del rapporto di lavoro, che non modifica in alcun modo i diritti maturati, proseguendo a tutti gli effetti lo stesso alle dipendenze della unione. I comuni provvedono alla rideterminazione della propria dotazione organica in modo da cancellare tutti i posti connessi alla funzione delegata alla unione. La unione può avvalersi di ulteriore personale nel rispetto dei vincoli dettati dal legislatore per le assunzioni e la spesa del personale, quindi garantendo il non aumento sia della spesa che del numero dei dipendenti utilizzati rispetto alla condizione esistente complessivamente nei comuni all’atto della stipula della presente convenzione. La unione può, d’intesa con i singoli comuni, avvalersi anche per una parte del tempo, delle prestazioni del personale dipendente dagli stessi.

Articolo 4
Gli oneri per la realizzazione della gestione associata sono individuati dalla unione d’intesa con i comuni aderenti alla stessa nella presente convenzione e sono quantificati in euro … annui. Essi sono ripartiti tra i singoli enti per il 50% in misura paritaria tra le singole amministrazioni e per il restante 50% in misura proporzionale al numero degli abitanti, per cui la ripartizione tra i comuni è la seguente …

Articolo 5
Nelle modalità di realizzazione della gestione associata si deve prevedere che sia garantita l’apertura al pubblico presso i singoli comuni per almeno … giorni la settimana e per almeno … ore. La sede di lavoro viene individuata nei locali della unione. Può essere previsto che singoli dipendenti continuino a prestare la propria attività lavorativa presso un comune, fermo restando che per almeno … giorni la settimana e per almeno … ore lavorative dovranno svolgere la propria prestazione presso la sede della unione. Per ogni aspetto non previsto nella presente convenzione provvede la unione, sentiti i comuni aderenti alla gestione associata.