Anagrafe, la legalità innanzitutto

Il recente decreto del 9 febbraio 2012 n. 5 recante disposizioni urgenti in materia di semplificazione e sviluppo, ha introdotto importanti novità anche per il settore demografico.
Le previsioni dell’articolo 5 impattano fortemente con la precedente normativa relativa alle iscrizioni anagrafiche, in nome del principio ispiratore del decreto stesso ossia di una semplificazione che possa snellire l’attività degli uffici e al contempo rendere più agevole per i cittadini il percorso per ottenere l’iscrizione nell’anagrafe della popolazione residente.
Il fatto che un decreto così importante in questa particolare congiuntura storico-politica abbia inteso normare anche aspetti demografici, segna ancora una volta l’importanza dei servizi demografici per l’ordinato svolgersi della vita civile, per l’esplicazione dei diritti di persona e cittadino e per il regolare funzionamento della macchina comunale. Nonostante quindi il fatto che gli uffici di anagrafe e stato civile spesso siano considerati la cenerentola dei servizi comunali sia sul piano di assegnazione delle risorse economiche e di personale, sia su quello dell’importanza strategica, il decreto 5/2012 ne consacra invece un ruolo di primo piano.
Non è la prima volta, a dire il vero, che i concetti espressi dall’articolo 5 conoscono la luce; ricordiamo infatti che già nel 2007 l’allora ministro per l’innovazione Luigi Nicolais aveva avanzato le medesime proposte, poi le vicende politiche avevano lasciato spirare la questione, che oggi torna prepotentemente alla ribalta, in un momento in cui i temi dello snellimento e dell’efficienza dell’agire amministrativo sono particolarmente sentiti, sia dalla classe politica, sia e soprattutto dalla cittadinanza.
Anusca, da sempre convinta sostenitrice dei temi legati all’innovazione e alla semplificazione, non solo su un piano meramente programmatico, ma soprattutto operativo, essendo stata in questi anni fautrice e attiva protagonista in progetti di e-gov come la certificazione automatica, la trasmissione telematica degli atti di stato civile, l’implementazione della carta di identità elettronica, la firma digitale e il timbro digitale, tanto per fare qualche esempio, a fronte delle novità introdotte dal decreto in parola ha ritenuto di esprimere la propria opinione, con una lettera aperta al ministro, preoccupata che la nuova norma, anziché semplificare la vita dei cittadini, la complichi ulteriormente. Tale lettera è stata inviata successivamente anche ai presidenti dei gruppi parlamentari più rappresentativi, poiché è presso le due camere che il decreto nella giornata di oggi, per proseguire il proprio cammino e avere validità definitiva, dovrà essere convertito in legge.
L’Associazione, in questo senso, gode di un punto di vista privilegiato, potendo essere al contempo interlocutore qualificato delle più alte istituzioni nazionali e internazionali del settore e centro di una rete di oltre 4.200 comuni e 7.200 operatori demografici in tutta Italia (a tanto ammontano gli associati), che è viva ed esprime indirizzi e opinioni. Non essendo né lobby, né cenacolo ristretto di studiosi del settore, ma espressione vivente e vivace degli operatori demografici di tutto il paese e al tempo stesso voce in dialettica continua e proficua con il ministero dell’interno ha il dovere di esprimere le proprie riflessioni da una visione di insieme più completa e ponderata.
Alla luce di ciò, Anusca, con una lettera firmata dal suo presidente Paride Gullini, ha ritenuto fosse giunto il momento di esprimere il proprio parere su una soluzione che rischia di non raggiungere quegli obiettivi di semplificazione cui è ispirata la norma, con ricadute non positive, non solo sulla vita dei cittadini, ma anche sull’attività dei comuni e della pubblica amministrazione in generale.
Vediamo prima di tutto in cosa consiste la novità finora solamente accennata nei contenuti. L’articolo 5 è significativamente rubricato come «Cambio di residenza in tempo reale» e in sostanza prescrive che le dichiarazioni anagrafiche riguardanti il trasferimento da diverso comune italiano e da e per l’estero, la costituzione/mutazione di famiglia o convivenza e di cambiamento di abitazione, rese direttamente davanti al funzionario o per fax o modalità telematica devono tradursi, entro due giorni lavorativi, in iscrizioni anagrafiche, con effetti giuridici decorrenti dalla data di dichiarazione. Il comma quinto dell’articolo prevede poi degli accertamenti ex post, alla luce di una presunzione di conformità tra la situazione di fatto e quanto dichiarato.
La ratio della norma è quella di uno snellimento delle procedure finora seguite, ma l’applicazione dell’articolo 5 che, così come formulato, anticipa gli effetti derivanti dall’iscrizione anagrafica al momento della richiesta del cittadino lascia prevedere anziché una effettiva e auspicata semplificazione, una complicazione, in primo luogo per il cittadino stesso, ma anche per i comuni e per la pubblica amministrazione in generale.
«Nel nostro ordinamento», scrive infatti il presidente Anusca al ministro Filippo Patroni Griffi, «una molteplicità di benefici, prerogative e diritti è subordinata all’iscrizione anagrafica; questo perché, ogni qual volta il legislatore ha voluto riconoscere benefici legati alla residenza, lo ha fatto potendo contare sulla sostanziale correttezza e affidabilità delle registrazioni anagrafiche. Si hanno fondati motivi per ritenere che il riconoscimento degli effetti giuridici immediati, prima ancora di avere verificato la veridicità della dichiarazione di parte, finirebbe per favorire comportamenti intesi ad ottenere illegittimi benefici, sia a livello nazionale che locale, in contrasto con l’interesse pubblico e a scapito dei diritti degli effettivi beneficiari».
Il principio secondo cui prima si deve accertare la sussistenza del requisiti di legge, poi decidere se accogliere o rigettare la richiesta di iscrizione anagrafica, anche perché si ritiene che, in caso di controlli ex post negativi sulla veridicità di quanto dichiarato, possibili provvedimenti di annullamento di iscrizioni anagrafiche sarebbero privi di una concreta possibilità di essere attuati per i conseguenti benefici già ottenuti. In base alla nuova norma, per il solo fatto di aver presentato domanda di iscrizione anagrafica in un dato registro della popolazione residente, i cittadini potrebbero godere di benefici immediati e rilevanti anche per la sfera giuridica non solo individuale, ma anche collettiva.
È il caso ad esempio dell’iscrizione nelle liste elettorali. Potrebbero diventare probabili fenomeni di migrazione elettorale dell’ultima ora verso comuni politicamente «in bilico», dove spostamenti anche modesti possono determinare il risultato.
«Va sottolineato», scrive a questo proposito Paride Gullini, «che l’annullamento di una iscrizione anagrafica per dichiarazioni non corrispondenti al vero può portare a conseguenze anche penali per il dichiarante (ammesso che sia possibile dimostrare il dolo), ma certamente non consente di riparare i danni prodotti, ad esempio, dalla partecipazione al voto di chi non ne ha il diritto nel caso tutt’altro che raro, in cui un sindaco venga eletto con uno scarto minimo di voti. Per arrivare all’annullamento dell’iscrizione anagrafica e, conseguentemente, di quella elettorale, potrebbe in realtà passare un tempo ben superiore a quello che intercorre tra una domanda di iscrizione anagrafica e la partecipazione a una consultazione elettorale: tra accertamenti, comunicazioni, osservazioni dell’interessato e provvedimento definitivo, si può facilmente arrivare a una data successiva alla proclamazione degli eletti con effetti a quel punto ormai irreversibili, a meno che si voglia prendere in considerazione l’ipotesi estrema di una ripetizione della consultazione in seguito ai ricorsi che verrebbero inevitabilmente presentati».
Altri effetti legati all’iscrizione anagrafica potrebbero riguardare l’accesso a benefici economici di varia natura previsti da norme nazionali, regionali e comunali; benefici fiscali o agevolazioni di vario genere (es. acquisto della prima casa); mutui agevolati previsti per determinate categorie di residenti (es. ristrutturazione immobili in centri storici; ingresso per le auto nei centri storici, agevolazioni di parcheggio ecc.); accesso a contributi finalizzati a disincentivare lo spopolamento di alcuni comuni. O ancora, assegnazione di alloggi di edilizia residenziale pubblica o fruizione di servizi erogati dal comune come iscrizione agli asili, ricoveri in Rsa e case protette.
Si tratta di un elenco non esaustivo, ma semplicemente esemplificativo delle varie ricadute che la norma potrebbe avere nella pratica.
Anusca, lo ripetiamo, condivide ogni afflato di innovazione e nello spirito che ha sempre contraddistinto il suo cammino, non contempla solo una dimensione di critica fine a se stessa, bensì, nella lettera indirizzata al ministro, descrive le proprie proposte operative che si ispirano al medesimo indirizzo della norma, ma tengono conto delle ricadute pratiche che una legge definitiva potrebbe avere, come prima descritto.
L’Associazione, nella conclusione della lettera, avanza le proprie proposte concrete in tre punti. Prima di tutto, ferma restando la necessità di un controllo preventivo di quanto dichiarato dal cittadino e non successivo da parte del comune di nuova residenza, la fissazione della chiusura del procedimento entro 30 giorni (secondo i principi della legge 241/90), quindi in un tempo addirittura minore dei 45 giorni previsti dal decreto.
Secondariamente, si ritiene che entro 20 giorni il comune di nuova iscrizione deve inviare telematicamente la richiesta di cancellazione al comune di precedente iscrizione (con obbligo per questo di provvedere entro 5 giorni dal ricevimento, inviando i dati anagrafici in suo possesso); tale soluzione consente addirittura un’accelerazione della conclusione del procedimento, grazie all’eliminazione dei tempi morti finora registratisi nel comune di cancellazione e all’obbligo da parte del nuovo comune di residenza di effettuare accertamenti puntuali, ma rapidissimi (appena 20 giorni). Infine, al fine di ridurre il contenzioso giurisdizionale, inevitabile in caso di controversia insorta successivamente alla conclusione del procedimento, Anusca propone di riportare la maggior parte delle controversie sul piano amministrativo (ricorso allo stesso ufficiale d’anagrafe o al prefetto). Resta evidente che nonostante questo tentativo di fornire il proprio contributo nell’interesse comune, Anusca sosterrà in ogni caso l’azione di governo, qualsiasi siano gli indirizzi seguiti in sede di conversione del decreto, proseguendo nel suo percorso, iniziato oramai più di trent’anni fa, di impegno, professionale e formativo, al fianco degli operatori, della funzione pubblica e del ministero dell’interno, che sarà chiamato a rendere concretamente applicabile le nuove disposizioni con la modifica del vigente regolamento anagrafico.