Nella versione attualmente vigente l’art. 81 al terzo comma invero già dispone che con «la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese», mentre al comma 4 prescrive che ogni altra legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte.
La Corte costituzionale, nonostante abbia negato che la disposizione costituzionalizzi il principio del pareggio di bilancio, ha in diverse occasioni sottolineato che nella stessa comunque è radicato il principio del tendenziale equilibrio finanziario dei bilanci dello Stato, sia su base annuale che pluriennale (cfr. sentenze n. 106/2011, nn. 141 e 100/2010, n. 386/2008 e n. 359/ 2007). La Corte ha inoltre evidenziato che l’indicazione della copertura, ai sensi dell’art. 81, quarto comma, Cost. «è richiesta anche quando alle nuove o maggiori spese possa farsi fronte con somme già iscritte nel bilancio (o perché rientrino in un capitolo che
Ciò vale a dire che, mentre l’obbligo di copertura va rispettato nei confronti delle spese che incidono sopra un esercizio in corso, lo stesso non sarebbe richiesto – per la Corte – per gli esercizi futuri.
Di qui la rilevanza del suggerimento della Banca centrale europea (BCE), rivolto agli Stati membri dell’Unione, di introdurre nelle rispettive Costituzioni il principio del pareggio di bilancio, principio sancito ufficialmente nel Regolamento CE n. 1605/2002 laddove al Capo 3 viene testualmente riferito: nel bilancio entrate e stanziamenti di pagamento devono risultare in pareggio.
Così in Spagna è stata approvata, in poco tempo e a larga maggioranza, una riforma dell’art. 135 Cost., nel quale è stato introdotto il “principio de estabilidad presupuestaria”; in Francia, sia l’Assemblea nazionale sia il Senato hanno approvato una legge di revisione costituzionale sull’equilibrio di bilancio.
Ora anche la Costituzione italiana rinnova la sua veste per consentire le limitazioni di sovranità necessarie che ingiungono dall’Europa.
Nel testo di riforma l’equilibrio del bilancio è assicurato tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico, prevedendo verifiche, preventive e consuntive, nonché misure di correzione. Il riferimento al ciclo economico, come si legge nella Relazione al disegno di legge costituzionale, è coerente con le vigenti regole europee, che identificano come obiettivo finanziario rilevante per il rispetto del patto di stabilità e crescita da parte degli Stati membri il saldo strutturale delle pubbliche amministrazioni, cioè l’indebitamento netto depurato degli effetti ciclici e delle misure una tantum. Da ciò deriva che in determinate fasi del ciclo economico (bad times) l’obiettivo di riferimento, al netto degli effetti ciclici può essere rappresentato da un disavanzo, consentendo quindi il ricorso all’indebitamento, ma esclusivamente nei limiti degli effetti determinati dal ciclo.
Non è invece consentito il ricorso all’indebitamento se non al verificarsi di eventi eccezionali o di una grave recessione economica che non possono essere affrontati con le ordinarie decisioni di bilancio. Il ricorso all’indebitamento, accompagnato dalla definizione di un percorso di rientro, è autorizzato con deliberazioni conformi delle due Camere, adottate a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti. Nelle fasi avverse del ciclo economico o al verificarsi di eventi eccezionali o di una grave recessione economica, lo Stato concorre a garantire, ove necessario, il finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali di cui all’art. 117, secondo comma, lettere m) e p)
Ambiguità e incertezze sono state evidenziate nella formulazione novellata della disposizione costituzionale. In primo luogo, si è osservato, il testo parla genericamente di entrate e spese senza distinguere tra le correnti e quelle di investimento. La scelta, poi, di autorizzare il ricorso all’indebitamento con deliberazioni conformi delle due Camere, adottate a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti irrigidisce la politica di bilancio: sarebbe stato opportuno prevedere maggioranze qualificate tra i 3/5 e i 2/3, e così responsabilizzare l’opposizione.
Inoltre, una volta introdotto in Costituzione, il principio del pareggio di bilancio entrerebbe a pieno titolo fra i parametri in base ai quali il Presidente della Repubblica esercita i propri poteri di promulgazione delle leggi e di emanazione degli atti aventi forza di legge, oltre che ovviamente nel parametro di giudizio della Corte costituzionale. In tal caso, sarebbe importante accompagnare l’innovazione – come in più casi è stato prospettato – con l’attribuzione di poteri di ricorso diretto alla Corte costituzionale in capo alla Corte dei conti e alle minoranze parlamentari, in modo da consentire alle violazione dell’obbligo di copertura di giungere all’attenzione del Giudice delle leggi.
BOZZA NON CORRETTA
Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale
(C. 4205 cost. e abb.-A)
Testo approvato
30 novembre 2011
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Art. 1 L’articolo 81 della Costituzione è sostituito dal seguente: |
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“Art. 81. – Lo Stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico. |
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Il ricorso all’indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali. |
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Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte. |
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Le Camere ogni anno approvano con legge il bilancio e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo. |
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L’esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi. |
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Il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei principi definiti con legge costituzionale.” |
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Art. 1-bis 1. All’articolo 97 della Costituzione è premesso il seguente comma: |
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Art. 2 Soppresso |
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Art. 3 1. All’articolo 117 della Costituzione sono apportate le seguenti modificazioni: |
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a) al secondo comma, lettera e), dopo le parole: «sistema tributario e contabile dello Stato;» sono aggiunte le seguenti: «armonizzazione dei bilanci pubblici; »; |
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b) al terzo comma, primo periodo, sono soppresse le parole: “armonizzazione dei bilanci pubblici e”. |
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Art. 4 1. All’articolo 119 della Costituzione sono apportate le seguenti modificazioni: |
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a) al primo comma sono aggiunte, in fine, le parole: “, nel rispetto dell’equilibrio dei relativi bilanci e concorrono ad assicurare l’osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea”; |
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b) al sesto comma, secondo periodo, sono aggiunte, in fine, le seguenti parole: “, con contestuale definizione di piani di ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna regione sia rispettato l’equilibrio di bilancio”. |
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Art. 4-bis. 1. La legge di cui all’articolo 81, sesto comma, della Costituzione, come sostituito dall’articolo 1 della presente legge costituzionale, disciplina, per il complesso delle pubbliche amministrazioni, in particolare: a) le verifiche, preventive e consuntive, sugli andamenti di finanza pubblica; b) l’accertamento delle cause degli scostamenti rispetto alle previsioni, distinguendo tra quelli dovuti all’andamento del ciclo economico, all’inefficacia degli interventi e agli eventi eccezionali; c) il limite massimo degli scostamenti negativi cumulati di cui alla lettera b)del presente comma corretti per il ciclo economico rispetto al prodotto interno lordo, al superamento del quale occorre intervenire con misure di correzione; d) la definizione delle gravi recessioni economiche, delle crisi finanziarie e delle gravi calamità naturali quali eventi eccezionali, ai sensi dell’articolo 81, secondo comma, della Costituzione, come modificato dall’articolo 1 della presente legge costituzionale, al verificarsi dei quali è consentito il ricorso all’indebitamento non limitato a tenere conto degli effetti del ciclo economico e il superamento del limite massimo di cui alla lettera c) del presente comma sulla base di un piano di rientro; e) l’introduzione di regole sulla spesa che consentano di salvaguardare gli equilibri di bilancio e la riduzione del rapporto tra debito pubblico e prodotto interno lordo nel lungo periodo, in coerenza con gli obiettivi di finanza pubblica; f) l’istituzione presso le Camere, nel rispetto della relativa autonomia costituzionale, di un organismo indipendente al quale attribuire compiti di analisi e verifica degli andamenti di finanza pubblica e di valutazione dell’osservanza delle regole di bilancio; g) le modalità attraverso le quali lo Stato, nella fasi avverse del ciclo economico o al verificarsi degli eventi eccezionali di cui alla lettera d) del presente comma, anche in deroga all’articolo 119 della Costituzione, concorre ad assicurare il finanziamento da parte degli altri livelli di governo dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali. 2. La legge di cui al comma 1 disciplina altresì: a) il contenuto della legge di bilancio dello Stato; b) la facoltà dei Comuni, delle Province, delle Città metropolitane, delle Regioni e delle province autonome di Trento e Bolzano di ricorrere all’indebitamento, ai sensi dell’articolo 119, sesto comma, secondo periodo, della Costituzione, come modificato dall’articolo 4 della presente legge costituzionale; c) le modalità attraverso le quali i Comuni, le Province, le Città metropolitane, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano concorrono alla sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni. 3. La legge di cui ai commi 1 e 2 è approvata entro il 28 febbraio 2013. 4. Le Camere, secondo modalità stabilite dai rispettivi regolamenti, esercitano la funzione di controllo sulla finanza pubblica con particolare riferimento all’equilibrio tra entrate e spese, nonché alla qualità e all’efficacia della spesa delle pubbliche amministrazioni. |
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Art. 5 1. Le disposizioni di cui alla presente legge costituzionale si applicano a decorrere dall’esercizio finanziario relativo all’anno 2014. |
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